REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania
sezione staccata di Salerno (Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1850 del 2013, proposto da:
Maria Chiara Proto, rappresentata e difesa dagli avv. Giuseppe D’Amico ed Angelo Mastrandrea, con domicilio eletto presso il loro studio, in Salerno, via Dogana Vecchia, n. 40;
contro
– Comune di Controne, in persona del sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Oreste Agosto, presso lo studio del quale elegge domicilio, in Salerno, via Sabato Robertelli, n. 51;
– dott. Stefano Raeli, nella qualità di organo di revisione contabile del comune di Controne, non costituitosi in giudizio.
avverso
il silenzio sull’istanza di accesso, prot. n. 2400 del 26 agosto 2013, ai seguenti documenti:
– copia elenco IMU anno 2012 con nominativi ed immobili;
– copia nota prot. n 2113 del 17 luglio 2013, proveniente dalla Banca di Credito Cooperativo comuni cilentani di Agropoli, avente ad oggetto “Riconciliazione saldi”;
– copia relazioni trimestrali del dott. Bufano e del dott. Ralei (revisori dei conti del comune di Controne) relative ai periodi febbraio 2012, gennaio 2013, maggio 2013;
nonché per la declaratoria del diritto della ricorrente ad accedere agli atti menzionati.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di Controne;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 9 gennaio 2014 il dott. Gianmario Palliggiano e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
FATTO E DIRITTO
1.- Maria Chiara Proto, nella qualità di consigliere comunale di minoranza del comune di Controne, il 26 agosto 2013, ha presentato istanza con la quale, allo scopo di prendere cognizione della situazione contabile dell’ente, ha chiesto copia dei documenti indicati in epigrafe.
2.- Il comune di Controne, acquisita l’istanza al proprio protocollo, non ha risposto.
3.- Maria Chiara Proto ha quindi presentato l’odierno ricorso, notificato il 18 ottobre 2013 e depositato il successivo 29, con il quale censura il silenzio serbato dall’amministrazione comunale perché lesivo delle prerogative e della sua funzione di consigliere comunale.
Ha dedotto, in particolare, la violazione dell’art. 43 d. lgs. 267/2000 (testo unico enti locali); degli artt. 2, 3 d 22 L. n. 241/1990 e dell’art. 33 del regolamento comunale di Controne.
Ha chiesto a questo Tribunale, in accoglimento del ricorso, di dichiarare il suo diritto ad accedere alla documentazione sopra indicata, con relativo ordine al comune di provvedere all’esibizione ed al rilascio in copia.
4.- Resiste in giudizio il comune di Controne che, con memoria, ha chiesto il rigetto del ricorso per inammissibilità, perché la richiesta di accesso sarebbe priva di interesse concreto ed attuale ed anche perché il ricorso è stato notificato ad uno solo dei revisori contabili dell’ente. Ha in ogni caso dedotto l’infondatezza nel merito.
5.- Alla camera di consiglio del 9 gennaio 2014, la causa è passata in decisione.
6.- Il ricorso merita accoglimento.
Vanno respinte le eccezioni di inammissibilità della causa.
In via preliminare, è palesemente infondata l’eccezione d’inammissibilità per essere stato il ricorso notificato soltanto ad uno solo dei revisori dei conti, dott. Raeli e non anche il dott. Bufano, laddove le relazioni sono state richieste ad entrambi.
L’eccezione è infondata, posto che i revisori dei conti agiscono in qualità di meri organi dell’ente comunale e non come soggetti sui iuris. Pertanto, l’onere di notifica si circoscrive nei soli confronti dell’amministrazione comunale, in persona del sindaco, legale rappresentante pro tempore, senza necessità che venga esteso ai revisori dei conti.
7.- Il comune ha, inoltre, eccepito la carenza d’interesse concreto ed attuale all’accesso ai documenti contabili richiesti, sia con riferimento al rendiconto di gestione, che viene approvato entro la fine di aprile di ogni anno (art. 227 d. lgs. n. 267/2000), sia con riferimento al bilancio annuale di previsione, approvato entro il 31 dicembre di ogni anno (artt. 151 e 174 d. lgs. n. 267/2000).
Rileva altresì l’amministrazione comunale che la ricorrente, in sede di approvazione del rendiconto e del bilancio non ha contestato alcunché in sede consiliare.
In altri termini, sostiene la difesa dell’ente, “trattandosi di atti contabili, e quindi per la loro mole ed eterogeneità, il diritto di accesso si esercita nell’ambito del procedimento di approvazione dei detti strumenti contabili”.
La tesi dell’amministrazione non è condivisibile ed è priva di addentellati normativi.
Le norme procedimentali, contenute nel testo unico degli enti locali, volte all’approvazione degli strumenti contabili mirano a garantire una verifica oggettiva dei dati finanziari del comune. IN questo senso, non può affatto porsi in dubbio che i termini temporali, fissati dalla normativa sugli enti locali, in tema di approvazione del bilancio annuale di previsione (art. 174) e del rendiconto di gestione(art. 227) abbiano carattere perentorio, in quanto essenziali ad assicurare una puntuale e corretta programmazione delle entrate e della spesa nonché una verifica della tenuta effettiva dei conti pubblici dell’ente locale, anche in conformità al patto di stabilità interno.
I suddetti termini non possono quindi di per sé condizionare la sussistenza dell’interesse all’accesso, il quale va individuato in altri aspetti, relativi all’attività ed alle funzioni propositive e di controllo proprie del consigliere comunale, in veste di rappresentante, ancorché di minoranza, della comunità locale.
Il consigliere comunale, grazie alla lettura del bilancio preventivo, può infatti comprendere più a fondo ed analiticamente le scelte programmatiche che la maggioranza e gli organi esecutivi dell’amministrazione locale hanno inteso intraprendere. Tramite la lettura del rendiconto di gestione, può invece svolgere la fondamentale opera di riscontro tra le intenzioni messe a preventivo dalla maggioranza e ciò che è stato in concreto realizzato.
L’esigenza di conoscere i dati contabili ha carattere meramente strumentale e mediato alle funzioni di controllo e di “pungolo” che i consiglieri comunali, in particolare quelli appartenenti alla minoranza, istituzionalmente conducono; la conoscenza degli strumenti contabili permette loro di svolgere al meglio e con “cognizione di causa” quel ruolo di garanzia e di controllo sulle scelte contabili del Sindaco e dei componenti la giunta, scelte che bene possono contestare nel merito.
8.- A tutti altri fini rispondono invece le norme dedicate al diritto d’accesso dei consiglieri degli enti locali. Al riguardo, l’art. 43, comma 2, d. lgs. 267/2000 prescrive che i consiglieri comunali e provinciali hanno diritto di ottenere dagli uffici, rispettivamente, del Comune e della Provincia, nonché dalle loro aziende ed enti dipendenti, tutte le notizie e le informazioni in loro possesso, utili all’espletamento del proprio mandato.
La norma ha sicuro carattere derogatorio rispetto alla disciplina generale dell’accesso contenuta agli artt. 22 e seguenti L. n. 241 del 1990.
L’accesso alla documentazione amministrativa, di cui alla L. n. 241/1990, permette ad un soggetto privato – che abbia un interesse diretto, concreto e attuale – di prendere visione o acquisire un documento detenuto dall’amministrazione che si collega ad una situazione giuridicamente tutelata.
Vi è quindi, nella disciplina dell’accesso alla documentazione amministrativa, una dipendenza funzionale tra la conoscenza del documento e la coltivazione dell’interesse dedotto, da fare valere eventualmente in sede processuale.
L’accesso di cui all’art. 43 d. lgs. 267/2000 mira, invece, ad un altro obiettivo: mettere in condizione il consigliere comunale di esercitare il proprio mandato e di verificare il comportamento degli organi istituzionali decisionali del comune.
Pertanto, ai fini dell’accesso agli atti ed ai documenti detenuti dall’amministrazione comunale e provinciale, non occorre che sussista uno specifico nesso tra la conoscenza dei dati negli stessi documenti contenuti e l’esplicazione del mandato.
Quanto all’ambito oggettivo dell’art. 43 d. lgs. 267/2000, i consiglieri comunali o provinciali hanno diritto di accesso a tutti gli atti che possano essere utili all’espletamento del loro mandato, sì da potere valutare la correttezza e l’efficacia dell’operato dell’amministrazione, ed esprimere un voto consapevole sulle questioni di competenza del consiglio. L’accesso può quindi assumere valenza strumentale anche per promuovere le iniziative che spettano ai singoli rappresentanti del corpo elettorale.
9.- Il diritto di accesso del consigliere comunale si atteggia, pertanto, come un ampio “diritto all’informazione” al quale si contrappone il puntuale obbligo degli uffici di fornire ai richiedenti tutte le notizie e le informazioni in loro possesso (Cons. Stato, sez. V, 28 novembre 2006, n. 6960; Id., sez. IV, 21 agosto 2006, n. 4855).
Le recenti scelte del legislatore sembrano rafforzare il carattere di autonomia dell’accesso dei consiglieri comunali rispetto alla macro-categoria dell’accesso alla documentazione amministrativa.
Si rammenta, infatti, che il recente d. lgs. 14 marzo 2013, n. 33 ha introdotto una disciplina organica relativa agli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni. Tale disciplina intercetta, di certo, un piano diverso rispetto a quello interessato dall’istituto dell’accesso, di cui al d. lgs. 241/1990 e, relativamente ai consiglieri comunali e provinciali, di cui al menzionato art. 43 d. lgs. 267/2000.
Diverso è infatti l’oggetto.
L’istituto dell’accesso riguarda propriamente e tradizionalmente la “documentazione amministrativa”, mentre gli obblighi di trasparenza di cui al d. lgs. 33/2013 attengono alle “informazioni”. Queste possono essere relative ad aspetti “immateriali” quali l’organizzazione e l’attività delle pubbliche amministrazioni le quali non si riconducono necessariamente ad un preciso documento (che, è bene chiarire, per gli effetti giuridici non perde il requisito della “materialità” anche qualora non sia riprodotto su supporto cartaceo bensì su quello informatico).
Nonostante queste differenze ontologiche tra accesso e trasparenza, tuttavia, i due istituti finiscono irrimediabilmente per sovrapporsi. Ciò significa che, se da un lato, il principio di trasparenza tenderà sempre più ad occupare spazi sin’ora appartenenti al dominio dell’accesso alla documentazione amministrativa, la portata di quest’ultimo non potrà che trarre giovamento da un ampliamento diffuso degli obblighi di ostensione del proprio operato da parte dell’amministrazione.
10.- Ed invero, l’accesso è di norma richiesto qualora non sia possibile reperire in altro modo i documenti amministrativi la cui conoscenza risponda ad un interesse diretto, concreto ed attuale.
Può tuttavia accadere che l’interessato possa comunque risalire a quella stessa documentazione, grazie ad estese forme di pubblicità delle informazioni a monte operataedalla pubblica amministrazione, con conseguente realizzazione, ancorché in via indiretta, proprio di quell’interesse posto a presupposto dell’accesso. In altri termini, il mito della “casa di vetro” al quale le amministrazioni devono tendere e che, proprio grazie alla disciplina sulla trasparenza, sembra riempirsi di concretezza, avrà l’effetto di rendere prevedibilmente sempre meno giustificabili risposte negative o elusive all’accesso da parte dei privati.
Il principio è, infatti, nel senso della trasparenza generalizzata, intesa come accessibilità totale delle informazioni, salvo i limiti imposti dall’art. 4 d. lgs. 33/2013.
Non a caso, tra gli obblighi di trasparenza, l’art. 28 d. lgs. 33/2013 contempla anche la pubblicazione del bilancio, preventivo e consuntivo, e del Piano degli indicatori e risultati attesi di bilancio, nonché dei dati concernenti il monitoraggio degli obiettivi.
Questa previsione comporta quindi un obbligo automatico delle amministrazioni di fare conoscere i dati finanziari, a prescindere da eventuali sollecitazioni di cittadini o rappresentanti dell’ente.
E’ quindi evidente che gli indirizzi di fondo del legislatore, in una visione sistematica dei principi di pubblicità e di trasparenza, peraltro espressamente declinati dall’art. 1, comma 1, L. n. 241/1990 non può che assottigliare ulteriormente le ragioni che legittimano un diniego all’accesso dei consiglieri comunali.
11.- Deve quindi riconoscersi la piena legittimità della richiesta del consigliere comunale Maria Chiara Proto ad ottenere l’accesso ai documenti contabili dalla stessa pretesi.
Si conferma, pertanto, il contenuto e la decisione della sentenza n. 1336 del 14 giugno 2013, alla quale si rinvia, resa dalla seconda sezione di questo TAR su caso del tutto analogo e tra le medesime parti dell’odierno ricorso.
Va infine spesa un’ulteriore considerazione sulla sentenza n. 2040/2012 del TAR Salerno, inserita dalla difesa del comune, a proprio sostegno, nella documentazione allegata all’atto di costituzione. Con la predetta sentenza questo TAR aveva rigettato la richiesta di accesso alla documentazione contabile, inoltrata da altro consigliere. Quel caso non è, tuttavia, assimilabile a quello in esame, in quanto si caratterizza palesemente, come chiarisce la sentenza, per avere ad oggetto “una notevole congerie di atti e documenti, aventi peraltro natura eterogenea, il cui reperimento non può che comportare un insopportabile aggravio a carico dei compulsati uffici comunali”.
Nel caso oggi controverso, la pretesa all’accesso è del tutto privo di elementi di indeterminatezza; può al contrario osservarsi l’opposto: la richiesta è mirata e circostanziata a precisi documenti contabili e, per carattere e contenuti, non sembra affatto produrre quel paventato aggravio nella normale attività dell’ente.
12.- Si conclude, pertanto, per la fondatezza del ricorso che va accolto. Per l’effetto, deve dichiararsi l’obbligo del Sindaco e del Segretario comunale del comune di Controne al rilascio in copia degli atti richiesti dalla ricorrente, nel termine di venti giorni dalla comunicazione in via amministrativa o, se anteriore, dalla notificazione a cura di parte della presente sentenza.
Le spese del giudizio seguono la soccombenza e sono determinate nella misura indicata in dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania sezione staccata di Salerno (Sezione Prima)
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, dichiara l’obbligo del Comune e per esso degli organi indicati in motivazione di rilasciare la documentazione richiesta, nel termine anch’esso indicato in motivazione.
Condanna il comune di Controne al pagamento, in favore della ricorrente, delle spese di giudizio che liquida in complessivi € 1.000,00 (mille/00), oltre i.v.a., c.p.a. e rimborso del contributo unificato se dovuto.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Salerno nella camera di consiglio del giorno 9 gennaio 2014 con l’intervento dei magistrati:
Amedeo Urbano, Presidente
Giovanni Grasso, Consigliere
Gianmario Palliggiano, Consigliere, Estensore
L’ESTENSORE IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 04/04/2014
